Primeiramente, ressalta-se que a reforma tributária é um processo de considerável complexidade e está sujeita a possíveis ajustes significativos no âmbito do Senado Federal, de maneira que merece uma análise complementar e mais específica.
O presente artigo tem como objetivo pontuar como ficarão os benefícios fiscais e os incentivos depois da reforma tributária.
Nesse contexto, denota-se que os benefícios fiscais representam medidas de caráter excepcional, criadas para atender a interesses que vão além do âmbito fiscal. Essas medidas são estabelecidas quando os objetivos extra tributários prevalecem sobre os objetivos da tributação em si. Em outras palavras, seu propósito é servir ao interesse público de diversas naturezas, e são concedidas por um período de tempo limitado.
Esses benefícios foram historicamente utilizados como uma ferramenta para promover o desenvolvimento socioeconômico e atrair investimentos nos estados e regiões. No entanto, essa prática resultou em uma competição prejudicial entre os entes federativos, comprometendo o pacto federativo.
A Constituição Federal de 1988 buscou controlar essa situação por meio de mecanismos como o Confaz, um órgão nacional de mediação, mas as disputas tributárias entre os Estados continuaram a desrespeitar esses acordos. Em 2017, a Lei Complementar nº 160 procurou corrigir parte desses problemas ao convalidar incentivos fiscais, trazendo alguma estabilidade nas relações federativas.
As propostas de reforma tributária em análise no Congresso Nacional buscam restringir esses benefícios fiscais. A racionalização é vista como um passo para a transição de um federalismo competitivo para um federalismo cooperativo, onde a colaboração entre os estados prevalece em prol do desenvolvimento nacional e local.
Além disso, essa restrição ajuda a proteger o sistema tributário contra influências políticas que frequentemente buscam tratamentos fiscais especiais para setores com maior poder de barganha, afetando a distribuição equitativa da carga tributária. Contudo, isso vêm sendo amplamente debatido sob a perspectiva do risco de perda de autonomia dos entes federados e de perda de mecanismos de desenvolvimento regional.
A inclusão do artigo 20 na reforma tributária gera preocupações sobre a possibilidade de Estados instituírem contribuições extras sobre produtos primários e semielaborados para fundos de investimento em infraestrutura e habitação. Isso pode criar desigualdades tributárias e prejudicar a competitividade.
As Propostas de Emenda Constitucional (PECs) em tramitação apresentam algumas exceções à proibição de benefícios fiscais. A PEC 45/2019 prevê tratamentos favorecidos temporários para setores específicos, como atividades agropecuárias, serviços de educação, saúde, transporte público coletivo e entidades beneficentes.
Já a PEC 110/2019 apresenta uma abordagem flexível em contraste com a rigidez de outros modelos. Ela permite que a lei complementar defina setores que podem se beneficiar de regimes tributários especiais de maneira excepcional. No entanto, em situações fora dessas exceções, a intenção é aplicar uma legislação tributária uniforme a todos os setores. Isso visa a simplificação e a igualdade no sistema tributário como um todo.
No que se refere aos benefícios fiscais, a PEC 110/2019 autoriza a concessão de tais benefícios em várias áreas importantes da economia e da sociedade. Essas áreas incluem operações com alimentos, incluindo aqueles destinados ao consumo animal, medicamentos, transporte público coletivo urbano e de natureza urbana, bens classificados como ativo imobilizado, saneamento básico e educação em diversos níveis: desde infantil até o ensino superior e a educação profissional.
Porém, ambos os textos preveem a possibilidade de devolução do imposto recolhido para contribuintes de baixa renda, sujeita à regulamentação por meio de uma Lei Complementar.
Outra questão relevante é a transição dos benefícios vinculados aos tributos atuais, especialmente o ICMS, que tem previsão de vigência até 2032. Considera-se a possibilidade de reduções graduais e extinções antecipadas desses benefícios, coincidindo com o desaparecimento gradual desse imposto nos próximos anos, até a sua completa extinção a partir de 2033.
Já os incentivos fiscais, inseridos também no âmbito da extra fiscalidade, consistem na redução da obrigação tributária ou até mesmo na isenção dessa obrigação. Esses têm o potencial de atender a interesses tanto econômicos quanto sociais, ao estimularem atividades econômicas em troca de contrapartidas de cunho social.
A instituição e operacionalização do Fundo de Compensação de Incentivos Fiscais ou Financeiros-fiscais do ICMS estão condicionadas a uma lei complementar, o que pode limitar seu impacto. Há possibilidade de questionamentos quanto à caracterização de incentivos fiscais por prazo determinado e condicionais. Além disso, a disponibilidade orçamentária pode se revelar insuficiente para a implementação desses incentivos.
No que tange aos incentivos fiscais na aquisição de bens de capital e setoriais, a PEC é genérica em relação aos incentivos fiscais, principalmente os de abrangência federal, aplicáveis à aquisição de bens de capital, como o REIDI, ou aqueles vinculados a setores específicos, a exemplo do REPETRO-Sped. A PEC apenas delega de maneira ampla a competência à lei complementar.
Em suma, o desfecho e a implementação dos benefícios e incentivos fiscais estão sujeitos a um caminho intricado de discussões e deliberações no âmbito legislativo. Nesse contexto, permanece claro que a concretização de qualquer medida nesse sentido será resultado da interação dinâmica entre as demandas políticas, as necessidades econômicas e as aspirações sociais, tudo isso moldado pela aprovação no Senado Federal e pela elaboração de leis complementares que definirão os rumos futuros desse cenário tributário em evolução.
Por fim, tem-se que a eficácia da reforma dependerá do comprometimento de todos os atores envolvidos para tornar o sistema mais eficiente.
Robertta Probst Marcondes de Albuquerque.
• Advogada Direito Tributário.
• Pós-graduada em Direito Aplicado pela Escola da Magistratura do Paraná (EMAP).
• Bacharela em Direito pelo Centro Universitário Curitiba.
